Pandemia COVID-19 była dla całego świata dużym zaskoczeniem i trudno byłoby od sprawujących władzę oczekiwać, by przewidzieli tak nagłe i szybko rozwijające się wydarzenie. Niemniej jednak o istnieniu wirusa w mieście Wuhan w Chinach było wiadomo już w grudniu 2019 r., a o obecności osób zakażonych wirusem w Europie powszechnie było wiadomo już pod koniec stycznia 2020 r. Wówczas już można było się spodziewać, że wirus szybko dotrze również na terytorium Rzeczypospolitej, co też się stało w marcu 2020 r. Trudno jednak jest wskazać jakieś doraźne kroki, które rząd polski podjął w związku ze zbliżającym się stanem pandemii. Pomimo wiosennego lockdownu, wstępnego poznania rozmiarów i skutków pandemii a także zapowiedzi specjalistów o drugiej fali na jesień, nadal nie przedstawiono społeczeństwu jakiegoś kompleksowego planu poradzenia sobie z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.
Pandemia jest testem dla polskiego państwa, o którym już można powiedzieć, że Polska go nie zdała. Wyszły na jaw wieloletnie braki w planowaniu zarządzania kryzysowego, wyszkolenia osób za nie odpowiedzialnych, braki sprzętu i koordynacji działania służb ochrony ludności cywilnej i obrony cywilnej. Niniejsza analiza skupia się na obecnym stanie polskiego systemu zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej, a także próbą wskazania przyczyn bieżącego stanu rzeczy.
Koniecznym jest na potrzeby niniejszej analizy odpowiednie zdefiniowanie głównych pojęć jakimi są obrona cywilna i ochrona ludności. Łatwiejszym w zdefiniowaniu jest pierwsze pojęcie, jako że zostało ono określone w I Protokole Dodatkowym do Konwencji Genewskich z 1949 r., której Polska jest sygnatariuszem. W art. 61 tego protokołu widnieje definicja obrony cywilnej jako: „wypełnianie wszystkich lub niektórych zadań humanitarnych wymienionych niżej, mających na celu ochronę ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych, i przezwyciężanie ich bezpośrednich następstw, jak też zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania.” Następnie zostaje wymieniona długa lista zadań humanitarnych, wśród których znajdują się m.in. ewakuacja, służby medyczne czy walka z pożarami. Należy podkreślić, że w razie konfliktu zbrojnego organizacje obrony cywilnej cieszą się szczególnym statusem i ochroną, która powinna być respektowana przez wszystkie strony konfliktu.
Termin „ochrona ludności” jest bardzo szeroki i trudny do zdefiniowania ze względu na rozproszenie polskich regulacji prawnych dotyczących tego zagadnienia i brak w polskim systemie prawnym jednego aktu prawnego, który by w sposób kompleksowy regulował zadania aparatu państwowego w zakresie jego zadań na tym polu. Dlatego też na potrzeby niniejszej analizy jako ochronę ludności pojmować się będzie zintegrowaną działalność organów administracji publicznej właściwych w sprawach związanych z ochroną ludności, jak również innych podmiotów mających na celu ochronę życia i zdrowia ludności przebywającej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ochronę mienia, dziedzictwa kulturowego i środowiska naturalnego w sytuacji wystąpienia zagrożeń naturalnych lub spowodowanych przez człowieka. A zatem obrona cywilna będzie terminem mieszczącym się w zakresie definicji ochrony ludności.
Niniejsza analiza w dużej mierze oparta jest na raporcie opublikowanym przez Najwyższą Izbę Kontroli w styczniu 2019 r., który nadal pozostaje w olbrzymiej mierze aktualny. Dlatego też najlepszym sposobem na wskazanie obecnego systemu ochrony ludności w Polsce będzie cytat z niniejszego raportu:
„W ocenie Najwyższej Izby Kontroli w Polsce nie funkcjonuje skuteczny system ochrony ludności. Organy odpowiedzialne za realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego oraz obrony cywilnej nie stworzyły adekwatnych do występujących zagrożeń struktur i skutecznych procedur oraz nie zapewniły niezbędnych zasobów, umożliwiających właściwe zarządzanie m.in. w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych.”
Wskazać należy, iż kontrola przeprowadzana przez NIK miała miejsce w okresie od stycznia 2015 r. do września 2017 r. i poddało kontorli Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Admini- stracji, Komendę Główną Państwowej Straży Pożarnej, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, pięć urzędów wojewódzkich, sześć starostw powiatowych i siedem urzędów gmin (miast). Zatem wyniki kontroli okazały się naprawdę kompleksowe biorąc pod uwagę długość okresu, w który była prowadzona kontrola i poziom głębokości (aż do poziomu gminnego).
Jednym z podstawowych problemów polskiego systemu ochrony ludności jest dualizm prawny. Otóż obecnie mamy do czynienia z sytuacją, w której niezależnie od siebie funkcjonują dwie struktury – zarządzania kryzysowego i formacje obrony cywilnej (utrzymywane na wypadek wojny i klęsk żywiołowych). Podstawą dla pierwszego systemu jest ustawa z dnia 26 kwietnia 2006 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. nr 89, poz. 590, z późn. zm.), z kolei podstawą obrony cywilnej jest ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 44, poz. 220, z późn. zm.). Na stan z grudnia 2020 r. nadal nie pojawił się projekt aktu prawnego, nad którym byłyby prowadzone dalsze prace i który kompleksowo ująłby całe zagadnienie i zespolił oba piony ochrony ludności (w lipcu 2019 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji poinformowano o przedstawieniu projektu ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, lecz w czerwcu 2020 r. projekt wycofano i nie został przekazany projektu do Sejmu).[1]
Okazuje się, że cały system zarządzania kryzysowego w Polsce wygląda odpowiednio na papierze. Zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym mają istnieć Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego, a także odpowiednie plany na poziomie wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Jednak kontrola przeprowadzona przez NIK udowodniła, iż na poziomie krajowym i wojewódzkim system ten ma wiele nieprawidłowości, a z kolei na poziomie powiatowym i gminnym często okazuje się fikcją. Niepokojące jest to, że NIK stwierdził, iż problemy są systemowe, ponieważ „nieprawidłowości w obszarze zarządzania kryzysowego zostały stwierdzone we wszystkich jednostkach objętych kontrolą.” Brak odpowiedniego przygotowania uwidocznił się w trakcie kontroli nie tylko na szczeblu samorządowym, ale także centralnym.
Wspomniane wyżej plany zarządzania kryzysowego rzeczywiście istnieją. Na stronie Rządowego Centrum Bezpieczeństwa jest udostępniony Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego.[2] Odpowiednie plany są sporządzone także dla poszczególnych szczebli administracji rządowej i samorządowej. Zgodnie z wymogami ustawowymi plany te powinny być na bieżąco aktualizowane, a cykl planowania nie może być dłuższy niż dwa lata. Według raportu NIK planowanie zarządzania kryzysowego jest w Polsce niemalże kompletną fikcją. Na szczeblu samorządowym NIK dotarł do planów, które okazywały się po prostu kalką innych planów, np. jednostki administracyjnej wyższego szczebla, z podłożonymi danymi odpowiedniej jednostki. Jako przykład NIK podał plan gminy Gniezno (woj. wielkopolskie), który był jedynie przeredagowanym planem powiatu gnieźnieńskiego, zupełnie nie uwzględniającym realiów i potrzeb jednostki szczebla gminnego.
Kolejnym zarzutem wobec planów zarządzania kryzysowego jest przede wszystkim ich nieaktualizowanie. Okazało się, że dochodzi na szczeblu gminnym do sytuacji, w których plan zarządzania kryzysowego nie jest aktualizowany przez wiele lat lub jego aktualizacja jest czyniona na własną rękę przez wewnętrzne organy gminy, nie spełniając ustawowego wymogu przekazania planu do zatwierdzenia staroście powiatowemu (przypadek gminy Stare Miasto w woj. wielkopolskim). Jednak problemy z aktualizacją planu był także na szczeblu centralnym. NIK wskazuje, że według stanu na rok 2017 w Krajowym Planie Zarządzania Kryzysowego funkcjonowały nawet nieaktualne nazwy uczestników procesu zarządzania kryzysowego (ministerstw), gdyż w listopadzie i grudniu 2015 r. doszło do zmian strukturalnych w ministerstwach, które to zmiany nie zostały w ogóle wprowadzone do planu.
Brak odpowiedniego rozeznania w niebezpieczeństwach grożących poszczególnym regionom jest prawdziwą piętą achillesową samorządowych planów zarządzania kryzysowego. I tak NIK wskazuje, iż w wojewódzkim planie zarządzania kryzysowego dla woj. dolnośląskiego w ogóle nie uwzględniono kwestii zanieczyszczenia powietrza, pomimo tego, że o jego złym stanie co roku raportuje Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Z kolei w analogicznym planie dla woj. wielkopolskiego zupełnie nie zajęto się kwestią epifitozy (choroby roślin), choć sprawa ta jest poruszona w Krajowym Planie Zarządzania Kryzysowego, gdzie wskazuje się na Wielkopolskę jako obszar potencjalnie zagrożony.
Na koniec analizy planów zarządzania kryzysowego warto podkreślić, że żaden z opracowanych i zatwierdzonych planów zarządzania kryzysowego nie został oceniony przez NIK jako rzetelnie przygotowany i kompletny.
Ustawa o zarządzaniu kryzysowym powołuje do istnienia Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, a także wojewódzkie, powiatowe i gminne centra zarządzania kryzysowego. Niestety również ten rozbudowany system zarządzania kryzysowego, mający realizować swoje ustawowe zadania, również okazuje się fikcyjny. Jako przykład warto wskazać, iż w okresie przeprowadzania kontroli przez NIK, tj. lata 2015-2017, w powiecie chojnickim (woj. wielkopolskie) w ogóle nie istniało Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego, a obowiązek jego powołania istniał już od roku 2007, czyli od wejścia w życie ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Poza skrajnymi przypadkami zupełnego nieistnienia odpowiednich organów zarządzania kryzysowego w sporej części kontrolowanych gmin nie zapewniono w siedzibach urzędów gmin całodobowych dyżurów, które umożliwiałyby bieżący przepływ informacji oraz bieżące dokumentowanie prowadzonych czynności, pomimo że obowiązek zapewnienia takich dyżurów w sytuacji kryzysowej wynika wprost z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Wreszcie jednym z najpoważniejszych zarzutów wobec polskiego systemu zarządzania kryzysowego jest merytoryczne przygotowanie pracowników i braki kadrowe. Bardzo duże braki w merytorycznym przygotowaniu pracowników sytemu zarządzania kryzysowego odnotowano na szczeblu powiatowym i gminnym. Obsługa centrów zarządzania kryzysowego jest traktowana przez samorządowe organy po macoszemu. NIK dotarł do urzędów, w których obsługę takiego centrum zapewniali pracownicy wydziału zupełnie niezwiązanego z zarządzaniem kryzysowym, np. wydziału oświaty. Kontrola NIK wykazała również poważne zaniedbania wójtów, burmistrzów, prezydentów miast i starostów powiatowych w zakresie ich obowiązku przeprowadzania szkoleń w dziedzinie zarządzania kryzysowego. Wreszcie przekazywanie niewielkich środków na system ochrony ludności doprowadza do patologicznych sytuacji, w których powierza się wykonywanie zadań z zakresu zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej jednej osobie, nierzadko w ramach tylko części etatu, jako dodatek do innych zadań (np. prowadzenia księgowości budżetowej lub ochrony informacji niejawnych). Takie obłożenie obowiązkami osób zajmujących się pionem ochrony ludności w rzeczywistości sprawia, że odpowiednie działanie tego systemu staje się nierealne.
Jak wskazano powyżej zgodnie z definicją zawartą w I Protokole do Konwencji Genewskich z 1949 r., ale także tą znajdującą się w art. 137 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej obrona cywilna jest tworzona w celu ochrony ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej, dóbr kultury, ratowania i udzielania pomocy poszkodowanym w czasie wojny oraz współdziałania w zwalczaniu klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków. Formacje ochrony cywilnej są zatem uaktywniane w przypadkach poważniejszych kryzysów jakimi są wojny i klęski żywiołowe.
Jak już wskazano wyżej w Polsce panuje dualizm prawny w zakresie zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej. Głównym organem odpowiedzialnym za obronę cywilną w naszym państwie jest Szef Obrony cywilnej Kraju. O tym jak bardzo niedofinansowana i źle zorganizowana jest ta struktura świadczy już to, że nawet na szczeblu centralnym Szef OCK nie ma aparatu wykonawczego do realizacji powierzonych mu zadań, czyli po prostu urzędu. Jako że od 2008 r. przyjęło się, że Szefem OCK jest zawsze mianowany Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, to właśnie Komenda Główna PSP spełnia rolę urzędu Szefa OCK bez żadnej podstawy prawnej do tego.
Podobnie jak w przypadku zarządzania kryzysowego tak i w obronie cywilnej wielkim problemem dla organów się nią zajmujących jest planowanie. NIK wskazał, że nieprawidłowości dotyczące planów obrony cywilnej stwierdzone zostały na wszystkich poddanych kontroli szczeblach. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły przede wszystkim braku niektórych z obligatoryjnych elementów planu oraz nieuzgodnienia go, przed zatwierdzeniem, ze wszystkimi organami i podmiotami, w części ich dotyczącej. Powyższe stwarza ryzyko lub wręcz uniemożliwia prawidłową realizację zadań przez te podmioty w zakresie ochrony ludności w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny. Poszczególne szczeble obrony cywilnej nie informują się też wzajemnie o zmianach planów obrony cywilnej dotyczących obszarów, których plany te dotyczą. I tak NIK wskazuje, że np. Wojewoda Wielkopolski nie został poinformowany o wprowadzeniu 3 sierpnia 2017 r. zmian w Planie Obrony Cywilnej Powiatu Konińskiego w zakresie ilości formacji obrony cywilnej i ich stanu osobowego. Poza tym obecnie funkcjonujące prawo nie umożliwia Szefowi OCK weryfikacji planów obrony cywilnej niższych szczebli ze stanem faktycznym dotyczącym posiadanych zasobów materiałowych i osobowych, które w tych planach zostały uwzględnione.
Najbardziej druzgocącym dowodem na fatalny stan polskiej obrony cywilnej jest wyposażenie jej formacji oraz magazynów. Podczas kontroli przeprowadzonej przez NIK znaleziono mnóstwo przestarzałego sprzętu oraz odkryto katastrofalne braki wyposażenia w magazynach. W powiecie sieradzkim (woj. łódzkie) w Powiatowym Magazynie Sprzętu Obrony Cywilnej znaleziono służące za umundurowanie kurtki z naszywkami „OBRONA CYWILNA PRL”, kilkanaście par spodni i kamizelek. W przypadku sprzętu ochrony osobistej znaleziono tam zaledwie cztery maski przeciwgazowe typu MP-5, które spełniały jeszcze swoje zadanie.
Z kolei najbardziej wstrząsającym obrazem okazał się dla kontrolerów z NIK magazyn obrony cywilnej w gminie Trzebinia (woj. małopolskie), na którego wyposażeniu był m.in. następujący sprzęt:
Ostateczna ocena obrony cywilnej przez NIK w raporcie z 2019 r. brzmiała: „W ocenie NIK, (…) stan przygotowania formacji OC, w tym ich wyposażenie, praktycznie uniemożliwia w czasie wojny wsparcie przez te formacje realizacji wszystkich zadań ochrony ludności, a w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej ich udział w usuwaniu jej skutków będzie znikomy.”
W okresie zimnej wojny państwa po obu stronach żelaznej kurtyny utrzymywały wysoką gotowość cywilną, a więc stan przygotowania sektora cywilnego do sprostania zagrożeniom czasu wojny i pokoju. Również w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej państwo posiadało plany obrony ludności cywilnej, jako że to właśnie terytorium Polski było wskazywane jako potencjalny teatr działań wojennych pomiędzy NATO a państwami Układu Warszawskiego.
Jednak rozwiązanie wschodniego sojuszu wojskowego i rozpad Związku Radzieckiego w 1991 r. spowodowało odprężenie na arenie międzynarodowej. Polska dołożyła wszelkich starań by jak najszybciej zmienić obóz i, wykorzystując chwilę słabości wschodniego imperium, dołączyć do systemu polityczno-gospodarczego szeroko pojętego Zachodu. Kamieniami milowymi w drodze na Zachód było przyjęcie Polski w 1999 r. do struktur NATO i przystąpienie do Unii Europejskiej w 2004 r. Ukoronowaniem całego maratonu było wejście do układu z Schengen w 2007 r., co już zupełnie zespoliło Polskę ze światem państw Zachodu. Przystąpienie do zachodnich struktur wojskowych i gospodarczych dało nam poczucie bezpieczeństwa i nabyliśmy przekonanie, że samo członkostwo w tych instytucjach zapewni nam ochronę. Uśpiliśmy własną czujność poświęcając się bogaceniu na europejskim rynku wewnętrznym i wierząc w tezę prof. Francisa Fukuyamy o końcu historii.
Jednak wydarzenia ostatnich lat udowodniły nam, że historia wcale się nie skończyła, a wręcz znowu nabiera rozpędu. W roku 2008 Federacja Rosyjska interweniowała w Gruzji, w roku 2014 anektowała Krym i wreszcie w roku 2020 doświadczyliśmy światowej pandemii COVID-19, która na stałe zmieniła już życie społeczeństw państw Zachodu. Powyższe wydarzenia to jedynie najwyraźniejsze przykłady sytuacji z ostatnich lat, które albo w sposób bezpośredni oddziałały na bezpieczeństwo Polski i jej obywateli, albo miały miejsce w Europie Wschodniej, udowadniając konieczność poważnego zastanowienia się nad naszym bezpieczeństwem i opracowania prawdziwej strategii i skutecznego systemu zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej.
Dlatego też jednym z głównych powodów zepchnięcia systemu obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego na dalszy plan zainteresowania państwa było poczucie bezpieczeństwa stworzone przez włączenie Polski do zachodnich struktur wojskowo-gospodarczych. Polscy politycy przestali w ogóle brać pod uwagę możliwość wybuchu poważniejszego kryzysu w naszym kraju lub regionie.
Pochodną przyczyną od zawieszenia poważnego myślenia o polityce zapobieganiu kryzysom jest olbrzymie niedofinansowanie struktur ochrony ludności. W 2017 r. budżet na realizację zadań w zakresie obrony cywilnej wynosił 273,9 mln.[3] Kwota taka nie pozwala na odpowiednie wyposażenie magazynów, nie mówiąc już o organizacji szkoleń i utrzymaniu odpowiedniej liczby formacji obrony cywilnej, czy chociażby utrzymaniu w odpowiednim stanie budowli ochronnych.
Wreszcie podstawowym powodem stanu polskiej służby cywilnej jest niska świadomość jej wagi w społeczeństwie. Łatwo jest przerzucić całość odpowiedzialności na rządzących na szczeblu centralnym oraz samorządowym, jednak, jeżeli ludzie w swych małych społecznościach sami nie zechcą angażować się w tworzenie takiego systemu na terenie swoich gmin choćby przez wywieranie presji na lokalne władze, to system ochrony ludności nawet po odgórnej reformie może znów wyglądać dobrze tylko w tekście ustawy i nowych planów zarządzania kryzysowego. Zatem dobrze funkcjonujący system ochrony ludności musi polegać na społeczeństwie obywatelskim, żywo zainteresowanym sprawami publicznymi chociażby w swojej okolicy.
Autor: Konrad Wieczorek
[1] https://legislacja.gov.pl/projekt/12322353
[2] https://rcb.gov.pl/krajowy-plan-zarzadzania-kryzysowego/
[3] W. Pawłuszko, „Szef OCK krytycznie o kondycji systemu obrony cywilnej”, https://www.infosecurity24.pl/szef-ock-krytycznie-o-kondycji-systemu-obrony-cywilnej-analiza (dostęp 3.04.2020).
Prosimy o wypełnienie wszystkich pól deklaracji zgodnie z prawdą oraz odesłanie jej skanu na adres koliber@koliber.org. Następnie skontaktuje się z Państwem prezes lokalnych struktur i poinformuje, jak dokończyć proces rekrutacji i w jaki sposób zacząć z nami działać.
Potrzebujemy tylko Twojego adresu mailowego, na który będziemy wysyłać newsletter. Nie poprosimy Cię o żadne inne dane osobowe.
Bycie Sypmatykiem naszego stowarzyszenia, choć ma wiele korzyści, nie wiąże się z żadnymi opłatami czy składkami.
© 1999-2023 Stowarzyszenie Koliber, ul. Żurawia 47/49 lok. 205, 00-680 Warszawa.
Sfinansowano przez Narodowy Instytut
Wolności - Centrum Rozwoju
Społeczenstwa Obywatelskiego
ze środkow Programu Rozwoju
Organizacji Obywatelskich
na lata 2018 - 2030
