Ostatnie 30 lat w Polsce to niewątpliwie dynamiczny rozwój organizacji pozarządowych oraz społeczeństwa obywatelskiego, czego dowodem są działania podejmowane przez podmioty trzeciego sektora. Niemniej wraz z postępującym rozwojem organizacje społeczne powinny angażować się w bardziej zaawansowane aspekty życia publicznego m.in. powinny oddziaływać na władzę oraz na wymiar sprawiedliwości w duchu państwa prawnego.
Niniejsze kwestie zyskały na znaczeniu w 2015 roku przy okazji kampanii wyborczej, w której wskazane postulaty podnosiło ugrupowanie Kukiz 15. Celem lidera wskazanej formacji było zaangażowanie obywateli do kontroli organów władzy. Ponadto podnoszono także kwestie zwiększenie udziału czynnika społecznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Przedmiotowa kwestia wróciła w końcówce 2021 roku wraz z złożeniem przez prezydenta projektu ustawy, który ma wprowadzić do polskiego systemu prawa instytucje sędziów pokoju. Sam zamiar wprowadzenia tych zmian należy ocenić pozytywnie, niemniej co do jego wykonania należy mieć pewne zastrzeżenia. Po pierwsze wraz wdrożeniem tej instytucji należy dokonać gruntownej reformy wymiaru sprawiedliwości, która dostosuje strukturę sądów do sędziów pokoju. Następnie należy się zastanowić, czy nie jest niezbędna zmiana Konstytucji oraz czy sędziowie pokoju będą się cieszyć wystarczającym autorytetem i czy wyroku przez nic wydane będą respektowane etc.
Wskazane kwestie skłaniają do podjęcia dyskusji na temat tego, czy w Polsce obywatele dysponują wystarczającymi środkami, które pozwalają im kontrolować władze publiczne oraz wymiar sprawiedliwości? W państwach zachodnich ostatnie lata charakteryzują się pojawieniem się wielu organizacji typu „watchdog”, które za cel obrały sobie kontrolę władzy publicznej oraz pracę na rzecz jawności i transparentności życia publicznego. Zakres zadań podejmowanych przed wskazane podmioty jest bardzo szeroki, w związku ich całokształt określany jest mianem działalności strażniczej.
Należy wskazać, że kwestia kontroli obywatelskiej jest istotnym elementem debaty na szczeblu międzynarodowym, czego efektem konkretne akty prawne. Warto tu wspomnieć m.in. o Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, który co prawda nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, ale zawiera dyrektywy, z których powinny korzystać państwa członkowskie Unii Europejskiej. Kamieniem milowym w zakresie poprawy pozycji osób zajmujących się działalnością strażniczą jest dyrektywa o ochronie sygnalistów, która ma charakter wiążący i musi być zaimplementowana do polskiego systemu prawa.
W związku z tym w niniejszej pracy omówione zostaną konstytucyjne podstawy działalności strażniczej na podstawie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku. Autor omówi poszczególne artykuły i wskaże co z nich wynika dla kontroli obywatelskiej oraz wskaże na rozszerzenia tych regulacji w konkretnych ustawach.
Z uwagi na przedmiot analizy warto jest pokrótce przytoczyć historyczno-polityczne tło działania polskiej administracji. Jej funkcjonowanie jest specyficzne i wynika to z właśnie z zaszłości historycznych i polityczno-społecznych.
Początki państwa polskiego i budowanie administracji nie odbiegają od ówczesnych standardów europejskich, niemniej w pewnym momencie polski system polityczny, a w efekcie także administracja odbiega od ścieżki rozwoju, którą podążają państwa europejskie. Gdy największe europejskie potęgi wybierają drogę monarchii absolutnej, to Polska w tym czasie obiera kierunek republikański tzw. demokracji szlacheckiej. Początkowo system polski wydaje się funkcjonować prawidłowo, Polska jest u szczytu potęgi i potrafi rywalizować ze swoimi sąsiadami, jednak wraz z upływem wieków to się zmienia.
Absolutyzm pozwala na rządy twardej ręki, gdy w Polsce demokracja szlachecka sprawia, że państwo jest niesterowne. Ma to przełożenie na funkcjonowanie administracji. Na zachodzie powstają zręby administracji centralnej, która jest przedłużeniem władzy królewskiej. Natomiast w Polsce rządzi szlachta, a tak naprawdę najwięksi magnaci. Administracja nie może zapuścić korzeni w systemie funkcjonowania państwa.
Demokracja szlachecka doprowadza do upadku państwa, w związku z tym polskie organy administracji (z niewielkimi epizodami tj. Księstwo Warszawskie i Królestwo Polskie) zanikają na 123 lata i nie powrócą już w przedrozbiorowej formie. Polska traci niepodległość i jest podzielona pomiędzy trzech zaborców. Polacy są zmuszeni podporządkować się obcym systemom administracji publicznej.
W 1918 roku Polska odzyskuje niepodległość, a to oznacza powrót polskiej administracji. Realia są nieco społeczno-polityczne są inne. Państwo musi posiadać rozbudowaną administrację, która będzie zarządzać państwem. Jednak problemem jest to, że w Polska została „sklejona z trzech połówek” i w każdym z dawnych zaborów administracja funkcjonuje inaczej. Przez całe 20-lecie międzywojenne trwa ujednolicanie funkcjonowania administracji publicznej. Jakiekolwiek odwołania do standardów przedrozbiorowych jest bezcelowe.
Cały proces zatrzymuje II Wojna Światowa. Polska administracja zostaje zniszczona. Podczas wojny to Niemcy i Rosjanie instalują swoje organy administracyjne na ziemiach okupowanych. Polscy urzędnicy giną zabici z rąk Niemców i Sowietów. Po „wygranej” wojnie Polska jest uzależniona od Rosji. W związku z tym Sowieci instalują to komunistyczny system funkcjonowania organów, oparty na nieograniczonej władzy urzędnika. Warto dodać, że „nowi” urzędnicy nie mają kompetencji do pełnienia swoich obowiązków, poprzez brak wykształcenia i doświadczenia oraz z uwagi na to, że swoją posadę otrzymali z klucza politycznego lub za zasługi dla aktualnego systemu.
W 1989 Polska odzyskuje możliwość samostanowienia. Rozpoczyna się kolejny proces budowy polskiej administracji. Wiele rzeczy musimy zacząć od nowa. Niemniej nie możemy odciąć się od przeszłości. Nasza historia ma wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej. Duży wpływ mają czasy komunizmu oraz II RP.
Teoretycznie Konstytucja RP z 1997 daje nam ustrój demokratycznego państwa prawnego, z instytucjami pozwalającymi bronić dobra społecznego oraz interesów indywidualnych. Niemniej historia ma wpływ na funkcjonowanie organów administracji, ponieważ zawsze piastunem organu jest człowiek, a w wielu sprawach najważniejszą rolę odgrywa czynnik ludzki.
Dlatego przy formalno-dogmatycznej analizie przepisów aktualnie obowiązujących w kontekście obywatelskiej kontroli administracji publicznej w Polsce, gdzieś z tyłu głowy należy brać poprawkę na uwarunkowania historyczne i czynnik ludzki. Czasami to one sprawiają, że jakaś instytucja wyrażona w tekście aktu normatywnego nie może zafunkcjonować. Ma to duże znaczenie w kontekście kontroli administracji publicznej.
Na przestrzeni ostatnich lat organy administracji publicznej zostały zaangażowane do wykonywania zadań publicznych na zupełnie nowych obszarach. Niniejszy proces postępuje równocześnie z stopniową regulacją kolejnych aspektów życia społecznego. Ustawodawca wyznacza kolejne zadania administracji, aby nadążyć za rozwojem cywilizacyjnym i jednocześnie zaspokoić oczekiwania społeczeństwa. Niemniej nie wszyscy są z tego zadowoleni, część społeczeństwa wyraża zasadę ograniczonego zaufania, co do funkcjonowania administracji publicznej i postuluje ograniczenie jej ingerencji w kolejne aspekty życia, z kolei druga część dąży do regulacji każdej dziedziny i poddania ją pod obserwację organów administracji publicznej. Należy wskazać, że administracja publiczna posiada coraz więcej instrumentów, które pozwalają jej władczo decydować o prawach i obowiązkach obywateli. Ten proces jest zauważalny i ustawodawca widzi potrzebę kontroli działań administracji publicznej, która w demokratycznym państwie prawnym jednym z zasadniczych aspektów funkcjonowania władzy publicznej. Kontrola związana jest administracją od zarania dziejów i można wyróżnić jej szczególne rodzaje:
Przedmiotem niniejszego artykułu będzie ta ostatnia. Ustawodawca unijny od dawna stara się wyposażyć obywateli w instrumenty, które pozwolą obywatelom na reakcję w przypadku niezgodnego z prawem działania administracji publicznej. Zapewnia to możliwość dokonywania tzw. społecznej lub obywatelskiej kontroli administracji, która w dzisiejszych czasach jest słusznie utożsamiana z działalnością strażniczą. Ale ustawodawstwo unijne nie jest w tym zakresie żadnym novum, a tylko potwierdzeniem standardów krajowych, które zapewniają możliwość nieskrępowanej działalności strażniczej.
Celem niniejszego artykułu jest wykazanie w sposób w miarę syntetyczny konstytucyjnych podstaw działalności strażniczej w Rzeczypospolitej, aby wskazać, że rozwiązania strażnicze nie są tylko pokłosiem ustawodawstwa unijnego, ale wynikają wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej w 1997 roku. Analiza zostanie przeprowadzona przede wszystkim z punktu widzenia nowoczesnego społeczeństwa obywatelskiego. Rozpatrując kwestię działalności strażniczej w Polsce, w niniejszej pracy zastosowano metodę dogmatyczną polegającą na egzegezie i interpretacji obowiązujących przepisów Konstytucji RP oraz uzupełniająco syntezie doktryny i orzecznictwa.
Przed przystąpieniem do analizy pojęcia działalności strażniczej należy po krótce wyjaśnić czym jest kontrola. Według encyklopedii PWN kontrola to porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym, rozpatrywanie czegoś; dochodzenie czegoś, wnikanie, wgląd w coś; nadzór nad czymś. Kontrola na gruncie poszczególnych nauk jest definiowana odmiennie. Na potrzeby niniejszego artykuły interesuje nas jedynie definiowanie kontroli na gruncie nauk prawnych oraz nauki administracji. W tym rozumieniu można ją rozumieć jako jeden z elementów zarządzania i administrowania, polegający przede wszystkim na sprawdzaniu, ocenie działalności organizacji i jej elementów na płaszczyźnie organizacyjnej, finansowej, technicznej. E. Iserzon uznaje ją za szereg czynności zmierzających do ustalenia faktycznego stanu rzeczy, skorelowanych z porównaniem stanu istniejącego z planowanym. Z kolei W. Dawidowicz uważa, że jest to badanie istniejącego stanu rzeczy, następcze zestawienie go z tym, co być powinno, i sformułowanie odpowiedniej oceny oraz – w przypadku rozbieżności – ustalenie przyczyn tych rozbieżności i sformułowanie odpowiednich zaleceń mających na celu naprawić popełnione błędy. E. Ochendowski twierdzi, że jest to określenie istniejącego stanu rzeczy oraz stanu pożądanego, a następnie ich porównanie, wykazanie różnic i zdefiniowanie zaleceń w celu usunięcia błędów bądź braków. Dalej J. Boć postrzega kontrolę jako badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym, przy czym istotne jest w tym procesie ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji podmiotowi kontrolowanemu oraz organowi nadrzędnemu. Z kolei J. Zimmermann rozumie kontrolę jako badanie stanu istniejącego, porównywaniu go ze stanem pożądanym lub postulowanym oraz ustalenie zakresu i przyczyn zauważonych rozbieżności. Na podstawie zaprezentowanego dorobku doktryny należy wskazać, że kontrola to ciąg czynności, na które składają się: ocena aktualnej sytuacji w danym zakresie, analiza pod kątem stanu pożądanego lub oczekiwanego oraz udzielenie konkretnych wytycznych w celu poprawy stanu zastanego. Tak rozumiana kontrola jest jedną ze składowych działalności strażniczej.
Przechodząc do analizy wspomnianego wyżej zagadnienia trzeba zaznaczyć, iż jest to pojęcie niecieszące się dobrą sławą w Polsce, poprzez silne skojarzenia z czasami komunistycznymi, a konkretnie z działalnością konfidencką. Określeń kontrola społeczna, kontrola obywatelska i działalność strażnicza można używać zamiennie, ale wydaje się, że z punktu widzenia językowego działalność strażnicza jest pojęciem najszerszym i obejmuje swoim zakresem zarówno kontrolę społeczną jak i obywatelską. Na potrzeby tego artykułu niniejsze pojęcia będą traktowane synonimicznie. Na początku trzeba wskazać, że pojęcie działalności strażniczej nie posiada definicji legalnej i w celu jego zdefiniowania należy odnieść się do doktryny oraz do przedstawicieli środowisk tj. organizacji pozarządowych, które specjalizują się szeroko pojętej kontroli społecznej administracji publicznej. Co do zasady idea działalności strażniczej polega na dążeniu do stworzenia obywatelom możliwości sprawdzania i oceniania organów administracji publicznej, a w konsekwencji określonego oddziaływania na jej funkcjonowanie i realizowanie przez nią zadań publicznych. Jest to szereg działalności prawnych oraz poza prawnych, których celem jest wywarcie wpływu na poczynania organów administracji publicznej. Nakreślony zarys podejmowanych czynności nie jest prawnie zdefiniowany ani zamknięty. Literatura wymienia podział instrumentów działalności strażniczej na instytucjonalne, czyli wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących, oraz pozainstytucjonalne, czyli nie wynikające expressis verbis z przepisów prawa, są to np. akcje informacyjne, pikiety, udział w programach informacyjnych. J. Boć dokonuje także podziału kontroli społecznej na zorganizowaną i niezorganizowaną. Pierwsza polega na tym, że podmioty, które się jej podejmują mają pewne doświadczenie i są zorganizowane w przedmiotowym zakresie. Z kolei kontrola niezorganizowana charakteryzuje się tym, że podmiotem kontrolującym jest obywatel bądź grupa obywateli, która podejmuje działania pod wpływem impulsu bez zorientowania na określony cel. Istotne jest wskazanie przedmiotu kontroli – jest to każdą działalność organów administracji publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Działalność strażnicza jest także swojego rodzaju przeciwwagą i jednocześnie uzupełnieniem kontroli państwowej. Trafnie opisał ją J. Jagielski wskazując, że jest to: „zjawisko praktyczne, a także przedmiot refleksji naukowej i teoretycznej. Nie jest [ona]jednowymiarowa, lecz zawiera wiele złożonych aspektów, różnych problemów, począwszy od spraw pojęciowych, poprzez kwestie roli i znaczenia tej kontroli, aż po formy jej realizowania. Szerokie i różnorodne treści problematyki kontroli społecznej sprawiają, że w znacznym stopniu jest to materia dyskusyjna, obejmująca zróżnicowane stanowiska i oceny formułowane pod adresem tej płaszczyzny kontrolowania administracji publicznej jaką stanowi właśnie kontrola społeczna. Warto przy tym dodać, że samo zainteresowanie piśmiennictwa, publicystyki i praktyki problematyką kontroli społecznej (obywatelskiej) nie wykazuje jakiegoś stabilnego poziomu, ale występuje ze zmiennym natężeniem w różnych okresach”. W dzisiejszych czasach kontrola społeczna jest wiązana z społeczeństwem obywatelskim – jeśli jest ono silne, to powinno realnie wpływać na działalność organów administracji publicznej w duchu jawności życia publicznego oraz transparentności. Warto także spojrzeć na działalność strażniczą z punktu widzenia aksjologii. Podstawą do jej funkcjonowania są wartości, które wyznaje nowoczesne społeczeństwo mowa tu m.in. o dobrej administracji, wolności, równości, solidarności, transparentności czy bezpieczeństwie. Działalność strażnicza, co prawda jest swego rodzaju obywatelskim nieposłuszeństwem, ale nie posiada przymiotu antypaństwowości. Jest to jedynie sprzeciw wobec określonych praktyk administracji publicznej, które godzą we wskazane wyżej wartości i są sprzeczne z prawem. Ma to na celu czynienie państwa bardziej przyjaznym i wrażliwym na potrzeby obywateli. Jest to też swego rodzaju narzędzie do zwrócenia uwagi na kwestie wymagające szerszej interwencji państwa, istotne jest tu wyważenie interesów – państwowego, publicznego, społecznego i prywatnego – oraz wymuszenie działań, które mają przyczynić się do rozwiązania palącego zagadnienia. W dobie cyfryzacji i informatyzacji działalność strażnicza przechodzi swego rodzaju rewolucje. Stoi za tym wzmożony rozwój platform społecznościowych. Nowoczesne organizacje zajmujące się kontrolą społeczną określa się mianem „watchdogów”. Jednak nie są one nastawione stricte na kontrolę administracji, przez co zakres ich działań jest szeroki. Do zakresu zadań realizowanych przez „watchdogi” należy m.in.: wpływ na władzę lub politykę, dywersyfikowanie źródeł informacji, ze szczególnym uwzględnieniem oficjalnych dokumentów, dokumentowanie i upowszechnianie wiedzy o własnej działalności, poruszanie się w granicach prawa i uświadamianie, że to ono wyznacza kierunki działania, budowa strategii na rzecz osiągnięcia zmian wynikających ze zdiagnozowanych problemów, kształcenie, rozwijania wiedzy i poszukiwanie skutecznych metod, a także dbanie o standardy niezależności i obiektywizmu.
Jak widać zagadnienie działalności strażniczej jest wieloaspektowe nawet na gruncie nauk prawnych i nauk o administracji. W związku z tym pojęcie działalności strażniczej trzeba rozumieć możliwie szeroko, ponieważ jej przedmiot ciągle ewoluuje. Niniejszy fragment miał naświetlić zakres rozważań i przygotować do omówienia dogmatycznych ram prawnych działalności strażniczej.
Działalność strażnicza jest silnie zakotwiczona w Konstytucji RP. W związku z tym najpierw należy przytoczyć trzy istotne przepisy, które są asumptem do jakichkolwiek działań strażniczych. Fundamentalne znaczenie ma art. 1 Konstytucji stanowiący, że „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Dodać należy do niego art. 2 Konstytucji wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz art. 82 stanowiący, że „Obowiązkiem obywatela polskiego jest wierność Rzeczypospolitej Polskiej oraz troska o dobro wspólne”. Niniejsze przepis tworzą swoisty ustrój działalności strażniczej na płaszczyźnie konstytucyjnej. Na tej podstawie można dokonać rekonstrukcji, z której wynika, że Rzeczpospolita to dobro wspólne, o które każdy ma obowiązek dbać, a Konstytucja zapewnia instrumenty i narzędzia, które pozwalają nam na skuteczne działanie tj. odziaływanie na władze publiczne na każdym szczeblu w celu realizacji idei dobra wspólnego. Jest to swoista rama działalności strażniczej, która jest następnie doprecyzowana przez kolejne przepisy Konstytucji RP, a w dalszym zakresie przez ustawy szczególne.
Przechodząc do analizy kolejnych przepisów warto wskazać na art. 7 Konstytucji RP wskazujący, że „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Definiuje on główny cel działalności strażniczej na gruncie Konstytucji. Należy wyprowadzić tezę, że działalność strażnicza ma na celu eliminację działań i zaniechań władzy publicznej, które są niezgodne z prawem i godzą zarówno w interes publiczny jak i prywatny.
Pierwszym z artykułów, który wyznacza istotne uprawnienie, które jest następnie doprecyzowane na gruncie ustaw szczególnych, jest art. 45 Konstytucji zapewniający prawo do sądu. W myśl tego przepis sprawa powinna być rozpatrzona jawnie, bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z tego artykułu wyprowadza się także możliwość sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Przepis wyraża także zasadę jawności postępowania sądowego, dzięki czemu każdy zainteresowany może obserwować rozprawę, chyba, że jej jawność zostanie wyłączona z uwagi na przyczyny jasno wskazane w Konstytucji. Zasada jawności jest w kontekście funkcjonowania państwa prawnego, ponieważ sądy są organami państwowymi i muszą budować swój autorytet oraz budzić zaufanie do obywateli.
Jednym z najważniejszych uprawnień w kontekście działalności strażniczej jest dostęp do informacji publicznej wyrażony w art. 61 ust 1 Konstytucji RP. Stanowi on, że „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”. To instrument o charakterze administracyjnoprawnym, pozwalający oddziaływać na organy administracji publicznej. W tym kontekście istotny jest także art. 61 ust 2, który daje możliwość dostępu do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Uprawnienia wynikające z art. 61 ust 1 i 2 mogą być ograniczone tylko ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Materię dostępu do informacji publicznej i udziału w posiedzeniach organów kolegialnych precyzuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Co interesujące w polskiej konstytucji istnieje odrębny reżim pozyskiwania informacji publicznych, które dotyczą szczególnego dobra prawnego jakim jest środowisko naturalne. Niewątpliwie środowisko naturalne jest dobrem społecznym, na którym powinno zależeć całej zbiorowości, ponieważ jego stan ma wpływ na zdrowie i życie wszystkich mieszkańców danego terytorium, w tym przypadku Rzeczypospolitej. Dlatego zostało one wyróżnione przez twórców Konstytucji RP. Organy administracji publicznej wykonują zadania, których celem jest ochrona środowiska. Z uwagi na doniosłość wskazanego dobra wprowadzony został instrument dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska, który wynika z art. 74 ust 3 i jest doprecyzowany przez ustawę. Co więcej zgodnie z art. 74 ust 4 „Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska”. W związku z tym organizacje strażnicze skupione na ochronie środowiska mogą realizować swoje statutowe cele poprzez wnioskowanie o informacje o środowisku oraz poprzez zakrojoną współpracę z organami administracji publicznej na szczeblu centralnym oraz lokalnym.
Przechodząc dalej konieczne trzeba wskazać na art. 62 Konstytucji przyznający prawo do udziału w wyborach i referendum. W kontekście działalności strażniczej istotne jest tutaj referendum ogólnokrajowe, ponieważ jest to instrument demokracji bezpośredniej, w których obywatele mogą wyrazić swoje zdanie co do istotnej kwestii z punktu widzenia państwa oraz społeczeństwa obywatelskiego. Wybory są także swoistym rodzajem kontroli obywatelskiej. Jeśli osoba startująca w wyborach nie przykładała się do wypełniania zadań publicznych, to właśnie wynik wyborczy może być oceną podejmowanych przez tą osobę działań. Niemniej jednak wybory rządzą się swoimi prawami i nie zawsze obiektywna ocena wykonywanych zadań i obowiązków ma wpływ na wynik wyborczy. Wracając do referendum ogólnokrajowego należy wskazać, że niniejsze zagadnienie precyzuje art. 125 Konstytucji. Po pierwsze może się ono odbyć w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa. Zarządza je Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Wynik referendum jest wiążący, gdy wzięło w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania.
Warto wskazać, że w III Rzeczypospolitej zorganizowano cztery referenda ogólnokrajowe. 18 lutego 1996 miały miejsce dwa glosowania na temat powszechnego uwłaszczenia oraz o niektórych kierunkach wykorzystania majątku państwowego. Frekwencja wyniosła 32,44% – referendum było ważne, lecz niewiążące, ponieważ nie został osiągnięty wymagany próg 50% frekwencji. Z kolei 25 maja 1997 odbyło się referendum dotyczące przyjęcia Konstytucji RP. Wymagany próg frekwencji nie został osiągnięty (42,86 %). Jednak zgodnie z tzw. Małą Konstytucją z 1992 r. konstytucja zatwierdzona przez Zgromadzenie Narodowe miała być przyjęta w referendum niezależnie od frekwencji. Jedyne referendum, które przekroczyło próg 50% to tzw. referendum akcesyjne, które odbyło się 7-8 czerwca 2003 roku i dotyczyło przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Frekwencja wyniosła 58,85 % i aż 77,45 % głosujących opowiedziało się za przystąpieniem Polski do UE. 6 września 2015 roku zorganizowane kolejne referendum w sprawie wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu, stosunku do dotychczasowego sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa oraz interpretacji zasad prawa podatkowego, frekwencja wyniosła zaledwie 7,8 %. Niniejsze wyniki są dowodem na to, że referendum ogólnokrajowe jest instrumentem działalności strażniczej, w którym tkwi ogromny potencjał, ale nie jest on w ogóle wykorzystywany przez polskie społeczeństwo.
Po art. 61 Konstytucji wyrażającym prawo dostępu do informacji publicznej, niezwykle istotny dla działalności strażniczej jest art. 63 Konstytucji. Poszerza on uprawnienia obywateli o prawo do składania petycji, wniosków i skarg. Konstytucja szeroko określa przedmiot spraw, w jakich można korzystać z niniejszych instytucji. Muszą być one kierowane w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Konstytucja w zakresie petycji skarg i wniosków odsyła do ustawy szczególnej tj. Kodeksu Postępowania Administracyjnego.
Z punktu widzenia szeroko pojętej działalności strażniczej bardzo ważny jest cały rozdział Konstytucji RP zatytułowany „Środki Ochrony Wolności i Praw”. Wynikają z niego kolejne instrumenty, które mogą zostać wykorzystane przez obywatela w celu ochrony interesu prywatnego bądź publicznego. Art. 77 Konstytucji zapewnia prawo do odszkodowania za bezprawne działanie organów państwa. Wynika z tego, że stwierdzone wyrokiem sądowym nielegalne działanie organów administracji publicznej nie pozostanie bez konsekwencji. Każdy ma prawo na drodze sądowej dochodzić należnego mu odszkodowania. Dalej art. 78 Konstytucji wyraża prawo do odwołania od wyroku bądź decyzji i powinien być dekodowany równolegle z art. 176 ust 1 ustanawiającym zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego. Zarówno w postępowaniu cywilnym, sądowo-administracyjnym i karnym zasadą jest prawo do odwołania do sądu wyższej instancji i w celu zbadania zgodności z prawem konkretnego orzeczenia bądź decyzji. Postępowanie jednoinstancyjne jest wyjątkiem, który musi być należycie uzasadniony przez ustawodawcę. W przypadku naruszenia praw bądź wolności art. 79 Konstytucji daje możliwość złożenia skargi do Trybunału Konstytucyjnego. Z kolei art. 80 Konstytucji uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o pomoc do Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie ochrony swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej.
Uprawnieniem o potencjalnie dużych możliwościach odziaływania, lecz w praktyce rzadko wykorzystywanym jest przysługująca obywatelom inicjatywa ustawodawcza. Z art. 118 ust 2 Konstytucji wynika, że grupa 100 000 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do Sejmu może wnieść projektu ustawy do Sejmu. Szczegóły określa o ustawy wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, ale trzeba w tym miejscu wskazać, że projekty wniesione przez obywateli często ulegają zmianom w toku prac Sejmu i Senatu. Kiedy przychodzi do uchwalenia ustawy to jej przedmiot zazwyczaj odbiega od projektu wniesionego przez obywateli.
Do uprawnień strażniczych należy zaliczyć także protest wyborczy, o którym mowa w art. 129 ust 2 Konstytucji. Prawdo do protestu wyborczego przysługuje każdemu wyborcy. Składa się go do Sądu Najwyższego w oznaczonym terminie, który precyzuje Kodeks Wyborczy.
W odniesieniu do lokalnych strażników ważny jest art. 170 Konstytucji. Daje on możliwość organizacji referendum lokalnego, którego przedmiotem mogą być sprawy dotyczące lokalnej wspólnoty, w tym odwołanie pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Tryb przeprowadzenia referendum określa ustawa o referendum lokalnym. W tym miejscu trzeba wskazać, że zdecydowanie łatwiej jest doprowadzić do referendum lokalnego niż ogólnokrajowego. Związanie wynikiem referendum lokalnego jest zależne od progu frekwencyjnego, który w większości przypadków nie jest osiągany.
Ostatnim przepisem Konstytucji, który ma doniosłe znaczenie dla działalności strażniczej jest art. 182 Konstytucji, który wyraża zasadę udziału czynnika społecznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Daje on obywatelom bezpośrednią możliwość sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Aktualny stan prawny przewiduje instytucje ławnika, który orzeka w określonych sprawach. Pozycję, prawa i obowiązki regulują odpowiednie ustawy. W tym punkcie warto wskazać, że przygotowywane są zmiany w zakresie udziału czynnika społecznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Z punktu widzenia działalności strażniczej zmiany wydają się zasadne, ponieważ mają wprowadzić instytucję sędziego pokoju. Projekt ustawy o sędziach pokoju został skierowany przez Prezydenta RP do Sejmu 5 listopada 2021 roku, więc na konkretny kształt uregulowań musimy jeszcze poczekać. Dopiero wtedy będziemy mogli go ocenić pod kontem przydatności w zakresie kontroli społecznej.
Przechodząc do podsumowania należy wskazać, że temat działalności strażniczej stał się w ostatnich latach przedmiotem badań w ujęciu interdyscyplinarnym. Duże znaczenie nadają mu zmiany w ustawodawstwie nie tylko krajowym, ale także unijnym. W szczególności należy przytoczyć Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, która zaczęła obowiązywać 17 grudnia 2021 roku i jej celem jest poprawa ochrony sygnalistów w zakresie zadań związanych z: zamówieniami publicznymi, ochroną środowiska, zdrowiem publicznym, ochroną żywności, cyberbezpieczeństwem i ochroną danych osobowych. Kluczowe będzie obowiązywanie niniejszej dyrektywy w praktyce oraz faktyczne wykorzystywanie instrumentów z niej wynikających, przez osoby działające na rzecz dobra społecznego.
Działalność strażnicza jest społecznie potrzebna, ponieważ reaguje na problemy systemowe na szczeblu lokalnym oraz centralnym. Ponadto zwraca na uwagę na kwestie, które zostały zaniedbane przez administracje publiczną lub które wymagają interwencji. Niestety świadomość społeczeństwa w Polsce na temat przysługujących im instrumentów kontroli społecznej administracji jest niewielka. Panuje błędne przekonanie, że na decyzję władzy nic nie można poradzić. Dlatego przed władzami publicznymi oraz organizacjami pozarządowymi stoi spore wyzwanie w zakresie edukacji prawnej. W ostatnim okresie uruchomiono programy, które mogą to zmienić, ale jest to kropla w morzu potrzeb. Niniejszy artykuł wskazuje, że same normy konstytucyjne dają silną pozycję jednostkom oraz organizacjom społecznym, które chcą działać na rzecz dobra wspólnego. Oczywiście nie wszystkie instytucje są idealne, np. referendum ogólnokrajowe i lokalne. Wymagają one zmian, jednak muszą zostać poprzedzone debatą akademicką oraz rzetelnymi badaniami.
Działalność strażnicza jest jednym z elementów demokratycznego państwa prawnego i wskazuje na to Konstytucja RP z 1997 r. W miarę wzrostu świadomości społeczeństwa, instrumenty które są wprost wspomniane w Konstytucji powinny być coraz częściej używane w na rzecz dobra społecznego. Nie wydaje się, aby konieczna była rewizja Konstytucji pod tym kątem. Dopiero w miarę pozytywnego rozwoju kontroli obywatelskiej oraz znacznego zwiększenia zainteresowania niniejszą tematyką można zastanowić się nad zmianą norm konstytucyjnych. Reasumując, działalność strażnicza jest silnie zakotwiczona w Konstytucji RP, odpowiada nowoczesnym rozwiązaniom w zakresie społecznej kontroli administracji publicznej i daje szeroki wachlarz możliwości obywatelom, którzy chcą oddziaływać na funkcjonowanie administracji publicznej i jawność życia publicznego.
Ważnym problemem z perspektywy kontroli obywatelskiej jest udział czynnika społecznego w wymiarze sprawiedliwości. Należy się poważnie zastanowić nad wprowadzeniem instytucji sędziego pokoju w obecnych warunkach, aby przypadkiem „nie wylać dziecka z kąpielą”. Warto nadmienić, że strona rządowa jednocześnie zapowiada kolejną kompleksową reformę wymiaru sprawiedliwości, która nie przewiduje instytucji sędziego pokoju. Z drugiej strony projekt ustawy wprowadzający sędziów pokoju nie przewiduje proponowanych przez rząd zmian. W związku z tym wskazane zmiany powinny być dostosowane, bo inaczej będzie to groziło kompletnym chaosem i negatywnie wpłynie na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, który i tak jest negatywnie oceniany przez społeczeństwo. Instytucje kontroli obywatelskiej należy wzmacniać, niemniej należy to robić w korelacji z aktualnymi realiami, uwarunkowaniami społeczno-historycznymi oraz świadomością prawną społeczeństwa.
Ciekawym zagadnieniem jest też rozwój administracji publicznej w Polsce i w Europie. Tutaj ścierają się dwie koncepcje – centralizacji i decentralizacji – które mają bezpośredni wpływ na kontrolę administracji, w szczególności kontrolę obywatelską. Wydaje się, że naturalnym wyborem powinna być decentralizacja i bliskość organów administracji. Taki model do niedawna był promowany. Jednak w ostatnich latach rządzący stawiają na zarządzanie centralne z pominięciem samorządów. Duży wpływ ma niewątpliwie cyfryzacja, digitalizacja i kwestie pandemiczne. Ułatwiają one prace centralnym organom administracji i dają możliwość załatwienia pewnych spraw bez udziału organów administracji samorządowej. Z perspektywy kontroli obywatelskiej centralizm należy ocenić negatywnie, ponieważ obywatel ma o wiele mniej możliwości skontrolowania organu administracji centralnej niż organu administracji terenowej.
Autor: Tomasz Bojanowski
A. Łabno, Skarga konstytucyjna jako środek ochrony praw człowieka. Przyczynek do dyskusji, https://marszalek.com.pl/przegladprawakonstytucyjnego/ppk12/02.pdf [dostęp – 26.11.2021].
A. Rybak, Petycja jako środek kontroli społecznej administracji publicznej, Białystok 2019, s. 86.
A. Rytel-Warzocha, Referendum lokalne w Polsce w świetle aktualnych regulacji prawnych i proponowanych zmian, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 2 (54) /2020, https://czasopisma.marszalek.com.pl/images/pliki/ppk/54/ppk5404.pdf [dostęp – 26.11.2021].
A. Stelmach, Wybory jako forma legitymizacji władzy w Polsce w dwudziestoleciu przemian ustrojowych, https://yadda.icm.edu.pl/yadda/element/bwmeta1.element.ojs-doi-10_14746_ssp_2011_2_01/c/10197-9776.pdf [dostęp – 26.11.2021]
A. Tarnacka, Polski defensor civitatis I jego kompetencje ustawowe, https://www.jomswsge.com/Polski-defensor-civitatis-ni-jego-kompetencje-ustawowe,135936,0,2.html [dostęp – 26.11.2021].
B. Jaworska-Dębska, Prawo administracyjne – pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2000, s. 402-407.
Czym są działania strażnicze? https://siecobywatelska.pl/czym-sa-dzialania-straznicze/ [dostęp – 26.11.2021].
Encyklopedia PWN 2002, s. 123.
E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1968, s. 173-175.
E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne, Toruń 1996, s. 13-15
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2001, s. 390-395
G. Zalizowski, Prawo do sądu na tle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w kontekście europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, https://repozytorium.uni.wroc.pl/Content/79173/01_G_Zalizowski_Prawo_do_sadu_na_tle_Konstytucji_Rzeczypospolitej_Polskiej.pdf [dostęp 26.11.2021]
H. Zięba-Załucka: Organy kontroli państwowej i ochrony prawa w Konstytucji, wyd. Fosze, Warszawa 2000, s 17.
J. Boć, Administracja publiczna, Wrocław 2004 2. 327
J. Filaber, Z problematyki odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej – wybrane zagadnienia, http://www.bibliotekacyfrowa.pl/Content/32214/PDF/0025.pdf [dostęp – 26.11.2021].
J. Gołaczyński, Jawność i jej ograniczenia. Postępowanie sądowe, Tom VIII, Wrocław 2018.
J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999, s. 19.
J. Jagielski, Współczesna kontrola społeczna (obywatelska) nad administracja publiczną, Kontrola Państwowa Nr 1, 2005 r., s. 39-40
J. Kortan, Podstawy ekonomiki i zarządzania przedsiębiorstwem. Warszawa 1997; N. Goodman, Wstęp do socjologii, Poznań 1992.
J. Sozański, Zasada demokratycznego państwa prawnego w praktyce prawnej, https://yadda.icm.edu.pl/yadda/element/bwmeta1.element.desklight-3bbe9a19-5047-492e-a494-aa1b67b1d30e/c/KNUV_4_42_2014.28-40.pdf [26.11.2021].
J. Trzciński, Rzeczpospolita dobrem wspólnym wszystkich obywateli, https://core.ac.uk/download/pdf/157827991.pdf [dostęp 26.11.2021]
Kim są „wściekłe psy stróżujące”?, Dziennik Gazeta Prawna, https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/artykuly/924806,watchdog-kto-tworzy-obywatelska-siec.html [dostęp – 26.11.2021
K. Kaczmarczyk-Kłak, Rzeczpospolita Polska jako dobro wspólne, https://www.tkp.edu.pl/wp-content/uploads/2020/07/Kaczmarczyk-K%C5%82ak_2020_1.pdf [dostęp – 26.11.2021].
K. Todos, Środki ochrony konstytucyjnych praw i wolności http://cejsh.icm.edu.pl/cejsh/element/bwmeta1.element.ojs-issn-2353-9747-year-2016-volume-16-article-5430/c/5430-3545.pdf [dostęp – 26.11.2021].
K. Ziółkowska, Rola ławnika sądowego w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości, http://uwm.edu.pl/mkks/wp-content/uploads/05-Ziolkowska_K.pdf [dostęp 26.11.2021].
M. Giżyńska, Referendum jako forma aktywności społeczeństwa obywatelskiego, https://www.jomswsge.com/Referendum-jako-forma-aktywnosci-spoleczenstwa-obywatelskiego,103108,0,1.html [dostęp 26.11.2021].
M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016.
M. Tebernacka, Kontrola społeczna administracji publicznej, Kontrola Państwowa Nr 2, 2013 r., s. 83
M. Zieliński, Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej, w: M. Jabłoński (red.), Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, Wrocław 2014, s. 485.
O. Bujkowa: Ogólne problemy teoretyczne oraz zarys systemu kontroli [w:] O. Bujkowa, J. Jagielski, J. Lang: Kontrola administracji, Warszawa 1986, s. 6.
P. Frączak, Wady i zalety dobrego obyczaju kontroli społecznej, https://yadda.icm.edu.pl/agro/element/bwmeta1.element.agro-article-2f4de7c0-fad0-40ac-99d8-65815f437e2f/c/42_sim20_46.pdf [dostęp – 26.11.2021].
P. Krzykowski, Znaczenie zasady praworządności przy wydawaniu decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej, https://bazhum.muzhp.pl/media/files/Studia_Prawnoustrojowe/Studia_Prawnoustrojowe-r2009-t-n9/Studia_Prawnoustrojowe-r2009-t-n9-s215-230/Studia_Prawnoustrojowe-r2009-t-n9-s215-230.pdf [dostęp 26.11.2021].
P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi. Wzory pism, Białystok 2020.
P. Winczorek, Kilka uwag o polskich referendach, https://core.ac.uk/download/pdf/143490764.pdf [dostęp 26.11.2021].
R. Czyżak, M. Czyżak, Kontrola w administracji publicznej: istota, cele i rodzaje s. 83, http://bazhum.muzhp.pl/media/files/Kwartalnik_Prawa_Publicznego/Kwartalnik_Prawa_Publicznego-r2003-t3-n4/Kwartalnik_Prawa_Publicznego-r2003-t3-n4-s67-91/Kwartalnik_Prawa_Publicznego-r2003-t3-n4-s67-91.pdf [dostęp – 26.11.2021].
R. Kijewski, P. Suwaj, Kryzys Prawa Administracyjnego? Inflacja Prawa Administracyjnego, Tom II, Białystok 2012.
S. Jędrzejewski, H. Nowicki, Kontrola administracji publicznej, Toruń 1995, s. 123-125; J. Starościak, Zarys nauki administracji, Warszawa 1971, s. 350; Z. Leoński, Nauka o administracji, Warszawa 2004, s. 137.
S. Fundowicz, K. Filipiak, P. Świtala, Administracja publiczna wobec wyzwań współczesności, Wydział Ekonomiczny Uniwersytetu Technologiczno-Humanistycznego, Radom 2013, J. Itrich-Drabarek, K. Mroczka, Administracja rządowa XXI wieku. Szanse, wyzwania, zagrożenia, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2011
S. Wysocki, Efektywność administracji – czy umiemy ją mierzyć? [: w] A. Gołębiowska, P. Zientarski, Efektywność działania administracji publicznej w Polsce, Warszawa 2016. s, 169-172.
T. Hoffman, Prawne podstawy systemu kontroli administracji w Polsce, Zarządzanie Publiczne Nr 3(5) /2008 s. 51.
T. Pawlus, Geneza społeczeństwa obywatelskiego, [w:] Ł. Kabzińska, Społeczeństwo obywatelskie. Wybrane aspekty jego tworzenia (Kontekst historyczny i współczesny), Olsztyn 2014, s. 2
W. Dawidowicz, Naukowe podstawy organizacji pracy w administracji, Warszawa 1968, s. 78.
W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 12-20.
W. Mikułowski, A. Jezierska (red.), Administracja publiczna wobec wyzwań kryzysu ekonomicznego i jego konsekwencji społecznych, KSAP, Warszawa 2014, T. Białas (red.), Dylematy i wyzwania współczesnego zarządzania organizacjami publicznymi, Wydawnictwo WSAiB im. E. Kwiatkowskiego, Gdynia 2007.
Z. Hajm. D. Skupień, Ochrona sygnalistów w miejscu pracy w państwach Grupy Wyszehradzkiej, Francji i Słowenii – propozycje zmian, Łódź – Kraków 2021 s. 19-50
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, PE/78/2019/REV/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:32019L1937 [dostęp – 26.11.2021].
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483.
Projekt ustawy o sądach pokoju, https://www.prezydent.pl/storage/file/core_files/2021/11/5/8436807ddd6e36092cc7de7d78100e5f/projekt_ustawy_o_sadach_pokoju.pdf
Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426.
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, Dz.U. 2011 nr 21 poz. 112.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168
Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, Dz.U. 1999 nr 62 poz. 688
Prosimy o wypełnienie wszystkich pól deklaracji zgodnie z prawdą oraz odesłanie jej skanu na adres koliber@koliber.org. Następnie skontaktuje się z Państwem prezes lokalnych struktur i poinformuje, jak dokończyć proces rekrutacji i w jaki sposób zacząć z nami działać.
Potrzebujemy tylko Twojego adresu mailowego, na który będziemy wysyłać newsletter. Nie poprosimy Cię o żadne inne dane osobowe.
Bycie Sypmatykiem naszego stowarzyszenia, choć ma wiele korzyści, nie wiąże się z żadnymi opłatami czy składkami.
© 1999-2023 Stowarzyszenie Koliber, ul. Żurawia 47/49 lok. 205, 00-680 Warszawa.
Sfinansowano przez Narodowy Instytut
Wolności - Centrum Rozwoju
Społeczenstwa Obywatelskiego
ze środkow Programu Rozwoju
Organizacji Obywatelskich
na lata 2018 - 2030
