PUBLIKACJE

23.08.2023

Jak może wyglądać polityka prorodzinna w Polsce? Analiza porównawcza.

Uzasadnienie doboru tematu

W szeroko pojętej debacie publicznej oraz polityce są tematy, które mają fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania państwa. Do takich zagadnień należą niewątpliwie: bezpieczeństwo zewnętrzne oraz wewnętrzne i bezpieczeństwo energetyczne. Z uwagi na zachodzące zmiany wspomnieć należy także o bezpieczeństwie cyfrowym (informacyjnym), dostępie do wody pitnej oraz demografii. 

Ostatnie dwa wspomniane zagadnienia nie są tak doniosłe jak poprzednie, lecz mają niezwykle istotne znaczenie. Polska jest państwem, które pustynnieje i jego aktualna sytuacja hydrologiczna nie jest kolokwialnie mówiąc kolorowa. Jeśli dodatkowo weźmiemy pod uwagę ocieplenie klimatu (które jest faktem z uwagi na to, że z roku na rok średnie temperatury ulegają podwyższeniu) to omawiana sytuacja wręcz domaga się reakcji na poziomie centralnym. Niemniej równie ważne jest zagadnienie demografii, a konkretnie starzenia się społeczeństwa oraz zmniejszenie się liczby ludności. 

Nie jest to wyolbrzymianie tematu, czego potwierdzeniem niech będą dane Głównego Urzędu Statystycznego:

1. “W I połowie br. sytuacja demograficzna Polski nadal kształtowała się pod wpływem pandemii COVID-19. W końcu czerwca 2021 r. ludność Polski liczyła 38162 tys. osób” – podał GUS w opracowaniu.
2. “W pierwszym półroczu 2021 r. liczba ludności Polski zmniejszyła się o prawie 102,8 tys. osób – oznacza to ubytek rzeczywisty, którego stopa wyniosła -0,3 proc. W I półroczu poprzedniego roku liczba ludności także się zmniejszyła (o 28 tys., tj. -0,07 proc.)” – dodano.
3. GUS podaje, że spadek liczby ludności jest wynikiem niekorzystnych tendencji – notowanych w skali rocznej – przede wszystkim w zakresie przyrostu naturalnego.
4. “Od 2013 r. jest obserwowany ubytek naturalny wynikający z nadal niskiej (pomimo wzrostu w latach 2016-2017) liczby urodzeń przy jednoczesnym zwiększaniu się liczby zgonów wynikających ze wzrostu liczby i odsetka osób w starszym wieku” – napisał GUS.

Wskazane zjawisko zostało zauważone przez rządzących. Narzędziem, które ma odwrócić tren jest polityka prorodzinna. Przez lat szereg rządów, z różnych opcji politycznych próbowało wdrażać rozmaite polityki prorodzinne, które miały zwiększyć współczynnik dzietności, lecz w praktyce nikomu się nie udało. Przyjmuje się, iż współczynnik dzietności między 2,10 a 2,15 jest wartością zapewniającą prostą zastępowalność pokoleń. Jesteśmy od tego bardzo daleko, aktualnie jest on na poziomie 1,42, a ostatnio poziom 2,1 osiągnął w roku 1988. 

Temat polityk prorodzinnych wymaga omówienia, ponieważ dotyczy on nasz wszystkich i będzie miał wpływ na funkcjonowanie państwa w przyszłości. Misją osób zajmujących się polityką powinno być należyte informowanie obywateli na ten temat od praca nad rozwiązaniami, które wyprowadzą Polskę z kryzysu demograficznego, który trwa już prawie 30 lat. 

Tło historyczno-socjologiczne

W XXI wieku świat musi zmagać się z coraz bardziej zaawansowanymi wyzwaniami, które wymagają rozwiązań na poziomie systemowym. Należy do nich zaliczyć m.in. światową pandemię koronawirusa COVID-19, postępującą informatyzację i digitalizację, masową migrację oraz wojny hybrydowe i informacyjne. Wskazane obszary są zagadnieniami szeroko omawianymi w przestrzeni publicznej, a dzięki temu każda zainteresowana jednostka może łatwo czerpać wiedze na ich temat. Jednak przed światem w XXI wieku stoją także problemy, które nie są tak interesujące i nie są nośnymi tematami medialnymi. Do takich zagadnień należy zaliczyć problemy demograficzne oraz polityki prorodzinne i młodzieżowe. 

Zmiany społeczne zachodzące po II wojnie światowej najpierw w Krajach Zachodnich, a następnie także w Europie Wschodniej, poważnie wpłynęły na strukturę demograficzną społeczeństwa i wykazały, że w celu odwrócenia trendu, państwo musi zintensyfikować działania w zakresie polityki społecznej. Zmiany gospodarcze, ekonomiczne i światopoglądowe, a także globalizacja, zmieniły model życia z tradycyjnego na nowoczesny. Skutkiem tego jest m.in.: zmniejszenie się liczby zawieranych małżeństw, zwiększenie liczby rozwodów, spadek płodności oraz coraz wyższa zachorowalność na nowotwory. Przekłada się to na wcześniej wspomniane problemy demograficzne, a konkretnie niski współczynnik dzietności i przyrost naturalny. 

Narzędziem reakcji na wskazane bolączki jest właśnie polityka prorodzinna, która definiowana jest na wiele sposobów. W ujęciu wąskim niniejsze pojęcie rozumie się jako świadczenia i usługi ukierunkowane na osoby z dziećmi i na samotnych rodziców. W myśl takiego rozumienia na politykę prorodzinną składa się gotowość i stałe wsparcie w formie finansowych transferów do rodzin, ulgi podatkowe dla rodzin z dziećmi, urlopy macierzyńskie, tworzenie i utrzymywanie placówek opieki nad dziećmi, a także prawo rodzinne. Natomiast w szerszym rozumieniu polityka prorodzinna to wszystkie obszary polityki społecznej które mogą mieć potencjalny wpływ na dobro rodziny. 

Głównym celem polityki prorodzinnej jest poprawa komfortu życia i sytuacji materialnej rodzin lub zachęcenie do założenia rodziny. Wszystkie działania podejmowane w ramach polityk prorodzinnych mają na celu mają na celu poprawę sytuacji demograficznej. Państwa Unii Europejskiej, w tym Polska zmagają się aktualnie z poważnymi problemami demograficznymi.

W związku z tym muszą usilnie pracować nad swymi politykami prorodzinnymi. Jest to zadanie trudne, z uwagi na to, że skonstruowanie skutecznej polityki prorodzinnej wymaga szerokich analiz i wiedzy ekspertów wielu dziedzin. Jest to problem badawczy, który powinien być analizowany interdyscyplinarne. Co do zasady, konkretne polityki prorodzinne zawsze materializują się jako przepisy ustaw, dlatego jest to zagadnienie będące przedmiotem zainteresowania nauk prawnych, w przeważającej mierze gałęzi prawa pracy i ubezpieczeń społecznych.

Przedmiotem artykułu będzie analiza wybranych instytucji polityk prorodzinnych państw należących do Grupy Wyszehradzkiej, tj. Czech, Słowacji, Węgier oraz Polski oraz wykazanie, że założenia polskiej polityki prorodzinnej wymagają rewizji. Autor dokona omówienia wybranych instytucji w wymienionych państwach z uwagi na rozległy zakres omawianego tematu, wskazując przy tym na ich słabe i mocne strony. W przypadku analizy polskiego systemy dokona szerszej oceny polskiej polityki prorodzinnej i zaproponuje rozwiązania, które funkcjonują w innych państwach i mogą zostać zaimplementowane do polskiego systemu prawnego w celu poprawy ich skuteczności. Zdaniem autora w polska polityka prorodzinna potrzebuje zmian, ponieważ bez tego nie poradzi sobie z wyzwaniami demograficznymi XXI wieku.

Omówienie wybranych instytucji polityki prorodzinnej wybranych państw

Zawężenie kręgu państw, których wybrane instytucje polityk prorodzinnych będą analizowane, jest nieprzypadkowe. Do analizy wybrane zostały Czechy, Słowacja oraz Węgry, ponieważ: po pierwsze są to państwa mające podobne doświadczenia ustrojowe (socjalizm), po drugie leżą w podobnym obszarze (Europa Środkowo-Wschodnia), po trzecie wywodzą się z tego samego kręgu kulturowego (cywilizacja łacińska), po czwarte zmagają się z podobnymi problemami (niski współczynnik dzietności) i po piąte zacieśniają współpracę międzynarodową w ramach Grupy Wyszehradzkiej. Dlatego omówienie polityk prorodzinnych w Czechach, Słowacji i na Węgrzech, będzie najbardziej miarodajne pod kątem analizy polskich instytucji w tym zakresie. 

Czechy – problemy w zakresie prawa pracy i usług opiekuńczych

Zmiany ustrojowe w Czechach po 1990 roku miały bardzo negatywny wpływ na demografię tego państwa. Przyjęty liberalny kurs reform sprawił, że wskaźnik dzietności bardzo szybko spadł do poziomu 1,1. Taki stan rzeczy zmusił państwo do interwencji i reform społecznych, które w długofalowej perspektywie miały pozytywny wpływ na stymulację współczynnika dzietności, który wzrósł do poziomu 1,4 (2016 rok). 

W Czechach dużym problemem jest pogodzenie życia prywatnego z życiem zawodowym. Utrudnia to fakt, że ustawodawca z uwagi na opór pracodawców, nie jest w stanie wprowadzić tzw. elastycznych form zatrudnienia. Poprawy wymagają także kwestie urlopów rodzicielskich, usług opiekuńczych oraz świadczeń pieniężnych. Czeska polityka prorodzinna kładzie duży nacisk na długoletnią opiekę rodzicielską (długi urlop wychowawczy), przez co na jakości tracą usługi związane z opieką nad małym dzieckiem. 

Po 1990 doszło do reform systemu zabezpieczenia społecznego, które należy ocenić pozytywnie. Aktualnie składa się on z następujących filarów: ubezpieczeń społecznych (ubezpieczenia chorobowe, emerytalne i podatek na państwową politykę zatrudnienia), pomocy społecznej (świadczenia w sytuacji biedy materialnej), państwowego systemu wsparcia społecznego (obejmujący głównie świadczenia dla rodzin z dziećmi). Jego główną zaletą jest skuteczność w walce z biedą. Jednym z instrumentów jest tzw. instytucja „minimum życiowego”. Jest to odgórnie ustanowiona kwota dochodów (zapewniająca minimum egzystencji), które państwo uzupełnia, gdy dochody członków gospodarstwa domowego jej nie wypełniają. 

Warto wspomnieć, że omawiany system zabezpieczenia społecznego na każdym szczeblu wspiera czeskie rodziny, co jest jego kolejną zaletą, np. matce dziecka w okresie ciąży przysługuje zasiłek wyrównawczy, gdy pracodawca zdecyduje się przesunąć ją na gorzej płatne miejsce pracy. Z zabezpieczenia społecznego pokrywana jest także finansowa pomoc w okresie macierzyństwa oraz zasiłek opiekuńczy. 

W Czechach rodziny wspierane są także przez świadczenia socjalne. Co interesujące, system świadczeń socjalnych oparty jest na zasadzie solidarności. Zakłada ona współpracę rodzin zamożnych z rodzinami biedniejszymi, a także rodzin bezdzietnych z rodzinami z dziećmi. Ważnym instrumentem polityki prorodzinnej jest zasiłek porodowy, który nie przysługuje każdemu. Prawo do niego mają rodziny, których przeciętny dochód netto był w poprzednim kalendarzowym kwartale, w którym dziecko czy dzieci się urodziły, niższy niż 2,4-krotność wspomnianego wcześniej minimum życiowego. Prawo do zasiłku ma matka, w przypadku jej śmierci uprawnienie przechodzi na ojca lub osoby sprawującej pieczę zastępczą. 

Urlop macierzyński w Czechach trwa 28 tygodni (w przypadku drugiego urodzenia 37, a w przypadku adopcji 22) i można go rozpocząć najwcześniej na 6-8 tygodni przed urodzeniem. W okresie urlopu macierzyńskiego przysługuje także zasiłek macierzyński, który jest korzystny dla osób mniej zarabiających. Co ważne przepisy uniemożliwiają jednoczesne pobieranie zasiłku porodowego i dodatku macierzyńskiego, nawet w ramach jednej rodziny. Dodatek może być wypłacany rodzicom trwale opiekującym się dzieckiem do 4. roku życia. Charakterystycznym rozwiązaniem dla czeskiego systemu prawnego jest uzależnienie wypłaty dodatków na dzieci od dochodu. Dla porównania w większości państw Unii Europejskiej o przyznaniu dodatku nie decyduje kryterium dochodowe. 

Jak wspominano wyżej, czeskie władze nie przykładają wagi do rozwoju usług opiekuńczych, w związku z tym liczba żłobków spadła z 1043 (1990) do zaledwie 60 (2003). W związku z tym rodzicie zmuszeni są do korzystania z tzw. centrów dziecięcych, które są prowadzone przez podmioty prywatne i korzystanie z nich nie jest subsydiowane przez państwo. 

Warto wspomnieć o tym, że czeski rodzic ma prawo do 10 dni wolnych w roku na opiekę nad dzieckiem w wieku do lat 10. Czechy nie posiadają także rozwiniętego systemu ulg podatkowych. Zniesiona została kwota wolna od podatku, przysługująca na dziecko pozostające na utrzymaniu rodziców. Jednak czeski ustawodawca umożliwił odpis w odgórnie ustalonej wysokości w przypadku, gdy zarobki nie przekroczyły sześciokrotnego minimalnego wynagrodzenia. 

Wsparciem rodzin ma być także rozwój polityki mieszkaniowej. Odpowiada za to państwowy fundusz celowy „Státní fond rozvoje bydleni – SFRB”. Dzięki niemu możliwe jest pozyskanie preferencyjnych kredytów finansujących modernizację prywatnych domów i mieszkań oraz lokali komunalnych. Do młodych rodziców, poniżej 36 lat, skierowane są także specjalne programy 150 i 600. W ramach pierwszego istnieje możliwość zaciągnięcia preferencyjnego kredytu w maksymalnej wysokości 150 tysięcy czeskich koron z oprocentowaniem wynoszącym 2,00%, z przeznaczeniem na cele remontowe. Drugi jest przeznaczony na zakup mieszkania z oprocentowaniem między 2,8% a 3,8% i może maksymalnie wynosić 600 tysięcy czeskich koron. Czechy mają także rozwinięte kasy oszczędnościowo-budowlane, z którym można skorzystać przy pozyskiwaniu funduszy na zakup mieszkania. 

W czeskiej polityce prorodzinnej na szczególną uwagę zasługuje podejście do polityki mieszkaniowej, która realizuje następujące cele: poprawie dostępności mieszkań – poprzez zwiększenie dostępności lokali o odpowiednich warunkach, kreacja stabilnego otoczenia mieszkalnictwa w sensie finansowym, legislacyjnym i instytucjonalnym, oraz dokonanie trwałej poprawy warunków zamieszkiwania. Na docenienie zasługuje także system wsparcia najbiedniejszych rodzin. Z kolei negatywnie należy ocenić niski poziom usług opiekuńczych oraz brak ulg podatkowych. 

Słowacja – żywe relikty polityki socjalistycznej

W przypadku Słowacji należy wyjść od tego, że mimo odzyskania niepodległości w 1993r., polityka realnego socjalizmu w zakresie wsparcia socjalnego została utrzymana aż do pierwszej prawie końca lat 90. XXI wieku. Utrzymanie zasiłków socjalnych na wysokim poziomie sprawiło, że współczynnik urodzeń długo utrzymywał się na poziomie 2,1, ale wprowadzanie reform o charakterze rynkowym doprowadziło do spadku omawianego wskaźnika do poziomu 1,2 w 2004 roku.  

W 1996 roku słowackie władze przyjęły strategiczną koncepcję polityki rodzinnej, która zasadza się na następujących celach: równowagi między życiem zawodowym i rodzinnym; zwalczania wykluczenia społecznego i ubóstwa rodzin z dziećmi; promowaniu solidarności i opieki międzypokoleniowej; elastycznego reagowania na negatywne trendy demograficzne (zwłaszcza spadek liczby urodzeń); wdrażanie konwencji międzynarodowych, w szczególności Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych oprawach dziecka (CRC), Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet (CEDAW), a także rozporządzeń Rady Europy i zaleceń w tej dziedzinie. 

Słowacka polityka prorodzinna jest skupiona na obszarach: ochrony socjalnej i prawnej rodzin, wykształceniu, mieszkalnictwie, usługach publicznych, równości szans i rynku pracy. Po 2000 roku rozpoczął się proces ograniczania wydatków budżetowych na zasiłki socjalne i odejścia od socjalistycznej polityki budżetowej. 

W 2004 roku dokonano rozróżnienia na zasiłki podstawowe i podatkowe. Warunki i sposób wypłaty zasiłku są jasno określone przez przepisy prawa, tak by minimalizować potencjalne nadużycia. Za realizację zadań w zakresie realizacji polityk prorodzinnych odpowiedzialne są Urzędy Pracy, Pomocy Społecznej i Rodziny.

Aktualny system zasiłków, z których mogą korzystać rodziny z dziećmi, jest szeroko rozwinięty. W ten sposób odwołuje się do wzorców systemu socjalistycznego. Słowackim rodzinom przysługuje prawo do m.in.: zasiłku porodowego, zasiłku na dziecko, zasiłku rodzicielskiego, zasiłku opiekuńczego, zasiłku dla rodziców (którym urodziło się jednocześnie troje lub więcej dzieci lub, którym urodziły się w okresie ostatnich dwóch lat bliźnięta lub więcej dzieci), zasiłku na opiekę nad dzieckiem, dodatek dla rodziców (którym urodziło się jednocześnie trzy lub więcej dzieci, lub których w ciągu dwóch lat wielokrotnie bliźnięta lub więcej dzieci w tym samym czasie) i zasiłku oraz dodatku dla osób sprawujących opiekę zastępczą. Inną kategorię stanowią świadczenia pobierane z tytułu macierzyństwa. Przysługują one osobie, która jest w ciąży lub opiekuje się noworodkiem, lub której przyznano opiekę nad dzieckiem, jeżeli w ciągu dwóch lat poprzedzających narodziny (wzięcie pod opiekę dziecka) była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym przez 270 dni (lub prowadziła działalność gospodarczą). 

Urlop macierzyński przysługuje co do zasady matce, wyjątkowo ojcu, gdy matka umarła lub wyraziła na to zgodę na korzystanie z urlopu przez ojca, ale nie wcześniej niż 6 tygodni po urodzeniu dziecka. Długość urlopu jest uwarunkowana sytuacją rodziców. Co do zasady powinien on trwać maksymalnie 34 tygodnie, ale są pewne wyjątki. Samotnym matkom przysługuje 37 tygodni urlopu, a w przypadku urodzenia co najmniej dwójki dzieci trwa on 43 tygodnie. 

Po wykorzystaniu urlopu macierzyńskiego aktywuje się uprawnienie do skorzystania z płatnego urlopu wychowawczego, który może trwać do ukończenia przez dziecko 3 roku życia lub 5 w przypadku dziecka z stwierdzoną niepełnosprawnością. Zasiłek nie przysługuje, jeśli dziecko uczęszcza do żłobka – w przypadku korzystania z zasiłku wymagana jest stała opieka nad dzieckiem. 

Na Słowacji możliwe jest także skorzystanie z zasiłku rodzinnego, ale nie można go pobierać, jeśli korzystamy z zasiłku macierzyńskiego. Rodzicom dziecka przysługują ulgi podatkowe tzw. taxbonus. Traktuje się ją jako część zasiłku na dziecko, w przypadku posiadania dziecka można od podstawy opodatkowania odliczyć pewną kwotę. 

Ciekawym rozwiązaniem jest zapewnienie wszystkim dzieciom bezpłatnych obiadów i lunchy w szkołach. Słowacki rząd stara się także oddziaływać na problem zatrudnienia młodych rodziców z małymi dziećmi oraz pomoc w pokrywaniu kosztów związanych z wychowaniem dzieci, a także ogólnie na sytuację młodzieży. Na wskazane obszary słowacki ustawodawca wpływa poprzez następujące instytucje m.in. obowiązek obowiązkowej edukacji szkolnej od 5 roku życia, bezpłatne bilety komunikacyjne dla studentów oraz stworzenie kategorii młodych dorosłych, którzy zyskują specjalne przywileje.

Podsumowując system słowackiej polityki prorodzinnej należy uznać za atrakcyjny socjalnie, przede wszystkim pod kątem rozległości i różnorodności świadczeń. Dużą zaletą jest także ochrona miejsc pracy rodziców, po zakończeniu urlopu rodzicielskiego. Ciekawe jest także wyróżnienie „młodych dorosłych” oraz zapewnienie im preferencyjnego traktowania. Minusem tej polityki jest duże obciążenie budżetowe.

Węgry – wzór nowoczesnej polityki prorodzinnej?

Sytuacja demograficzna na Węgrzech jest podobna do tej zastanej w Czechach i na Słowacji. W celu poprawy współczynnika dzietności rząd węgierski rozpoczął kampanie promujące wielodzietne rodziny oraz zwiększył wydatki budżetowe przeznaczone na politykę prorodzinną. Na doniosłą rolę rodziny na Węgrzech wskazuje konstytucja uchwalona w 2011 roku, która wspomina wprost o „ochronie instytucji małżeństwa jako dobrowolnej wspólnoty życiowej kobiety i mężczyzny, wspieraniu rodzicielstwa oraz o ochronie rodziny”. Potwierdza to szereg ustaw organicznych oraz ustawa nr CCXI o ochronie rodzin z 2011 r. określająca m.in. obowiązki państwa wobec rodziny. Cytując wprost ustawę: „Obowiązkiem państwa jest roztaczanie opieki nad rodzinami, przyczynianie się do wzrostu ich dobrobytu. Podobne obowiązki spoczywają na samorządach, organizacjach społecznych, mediach i uczestnikach życia gospodarczego”. 

Polityka prorodzinna na Węgrzech podzielona jest na pięć obszarów: finansowego wsparcia wychowania dzieci, godzenia opieki nad dzieckiem z zatrudnieniem, pomocy w zakładaniu gospodarstwa domowego, rozszerzania usług pomocy rodzinom, wspierania rodzin potrzebujących szczególnej pomocy. Co do zasady urlop macierzyński na Węgrzech trwa 24 tygodnie, z czego 4 można wykorzystać przed porodem, zasiłek macierzyński wynosi 70% wynagrodzenia podstawowego matki. Z kolei urlop ojcowski jest pełnopłatny, ale trwa tylko 5 dni. Na każde dziecko przysługuje zasiłek rodzinny. Rozwiązaniem charakterystycznym dla Węgier jest rozróżnienie urlopu wychowawczego na poszczególne warianty, odpowiednio:

1. GYED – adresowany do matek, które w ciągu ostatnich dwóch lat przed urodzeniem dziecka pracowały przynajmniej przez rok. Matka ma możliwość z korzystania z niego po zakończeniu urlopu macierzyńskiego do momentu ukończenia przez dziecko drugiego roku życia. W tym okresie matka otrzymuje zasiłek wychowawczy w wysokości 70% swojego ostatniego wynagrodzenia nie więcej jednak niż podwójna pensja minimalna.
2.  GYES – jest skierowany do matek, które nie mogą skierować z wariantu GYED (nie pracowały w ciągu ostatnich dwóch lat przed urodzeniem dziecka pracowały przynajmniej przez rok. Trwa on trzy lata i podczas jego trwania matka otrzymuje zasiłek wychowawczy w wysokości minimalnej emerytury. 
3. GYET – przysługuje wtedy, w przypadku posiadania minimum trójki dzieci. Może on trwać do momentu ukończenia przez najmłodsze dziecko ósmego roku życia. W tym okresie rodzic otrzymuje zasiłek wychowawczy w wysokości minimalnej emerytury i może pracować maksymalnie 30 godzin w tygodniu. 

Na Węgrzech funkcjonuje także rozwinięty model ulg podatkowych, który pozwala obniżyć podstawkę opodatkowania. Dzięki temu przy trójce dzieci roczne zobowiązania podatkowe można obniżyć o ponad 4000 euro. Węgrzy podobnie jak Słowacy wspierają rodzinę w postaci dotowania obiadów w szkołach (w wysokości 50%) oraz w dopłatach do letnich wypoczynków.

Niestety podobnie jak w Czechach mają problemy z organizacją żłobków. O wiele lepiej wygląda organizacja przedszkoli – ich działanie jest finansowane przez samorządy, a rodzice pokrywają tylko 10 % kosztów ich funkcjonowania.

Polityka prorodzinna jest także silnie rozwinięta w zakresie polityki mieszkaniowej. Jednym z jej fundamentów jest system preferencyjnych kredytów na zakup mieszkania. Ich spłacanie jest uzależnione od liczby dzieci w danej rodzinie. Urodzenie drugiego daje możliwość umorzenia 1/3 kredytu, a trzeciego daje szanse na całkowite umorzenie. Rodziny z dziećmi mogą także z korzystać z preferencyjnych kredytów hipotecznych. Kolejne urodzenie dziecka powoduje, że państwo „dokłada się” do kredytu w ten sposób, że spłaca część zaciągniętego zobowiązania.

Interesującym programem dla rodziców jest także pomoc w sfinansowaniu auta. W przypadku rodziny z trójką dzieci państwo może dołożyć maksymalnie 33 tysiące złotych do zakupu rodzinnego samochodu. Węgierski model polityki prorodzinnej wydaje się najbardziej kompleksowy. Zabezpiecza rodziny bezpośrednio i pośrednio oraz stara się zachęcać do budowania wielodzietnych rodzin. Posiada swoje niedociągnięcia, ale biorąc pod uwagę aktualną sytuację w Europie Środkowej to model węgierski zasługuje na największe uznanie. 

Polityka prorodzinna w Polsce – analiza wybranych instytucji

Po przedstawieniu wybranych instytucji prorodzinnych państw Grupy Wyszehradzkiej należy przejść do szerszego omówienia polityki prorodzinnej w Polsce. Na początku należy przytoczyć art. 18 Konstytucji RP, który stanowi, że, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to punkt wyjścia dla kształtowania się polityk prorodzinnych. Wskazany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania działań niedopuszczających m.in. do zagrożenia rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa, a także do ich wspierania. Polska zmaga się z tym samym problemem co inne państwa Europy Środkowej – niskim współczynnikiem dzietności (aktualnie na poziomie 1,4).

Co ciekawe z raportu PwC z 2017 roku wynika, że polska polityka prorodzinna należy do jednej z najlepszych w Europie, do czego przyczynił się szereg reform zapoczątkowanych w 2015 roku. Niemniej w ostatnim okresie doszło do przedefiniowania pewnych schematów i państwa Europy rozwinęły swoje polityki prorodzinne w nowych kierunkach, które wydają się skuteczniejsze niż model polski.

Przechodząc do omówienia najważniejszych elementów polskiego systemu należy rozpocząć od świadczeń socjalnych. Tutaj należy wymienić: zasiłek rodzinny (wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego), zasiłek pielęgnacyjny (wraz z świadczeniami pielęgnacyjnymi) i jednorazowy zasiłek porodowy. Zasiłki przysługują rodzicom lub opiekunom dziecko. Zasiłek rodzinny przysługuje do 18 roku życia dziecka (w przypadku kontynuacji przez dziecko nauki do maksymalnie 24 roku życia). W przypadku przyznania prawa do zasiłku rodzinnego przysługują także dodatki, których wielkość zależy m.in. od: opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, samotnego wychowywania dziecka, wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego, podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania.

Wymienione świadczenia nie są przyznawane z urzędu, lecz na wniosek – podobnie jak w Czechach. Wadą systemu jest to, że dochód z świadczeń rodzinnych wliczany jest do dochodu rodziny, a przekroczenie pewnego progu dochodowego uniemożliwia ubieganie się o inne świadczenia socjalne. Warto wspomnieć także o świadczeniach „+500” i „+300”. Nie są one zależne od dochodu. Pierwsze przysługuje na każde dziecko do ukończenia 18 roku życia, a drugie to jednorazowa coroczna wyprawka szkolna na dziecko, które wypełnia obowiązek szkolny. Nie są przyznawane one z urzędu, lecz także na wniosek.

Przechodząc do innego zagadnienia należy nadmienić, że matce przysługuje urlop macierzyński trwający 20 tygodni – w porównaniu do innych państw jest to dość krótki okres. Matka może go rozpocząć dwa tygodnie przed planowanym porodem. Jeśli matka urodzi dwójkę dzieci to urlop trwa 31 tygodni, jeśli trójkę 33, czwórkę 35, piątka i więcej to 37. W okresie urlopu macierzyńskiego matka ma wypłacany tzw. zasiłek macierzyński, który wynosi 100 % pensji uzyskiwanej przed przejściem na urlop.

Z urlopu macierzyńskiego może korzystać także ojciec w porozumieniu z matką. Przysługuje mu także odrębny urlop ojcowski w wymiarze 2 tygodni. W Polsce istnieje możliwość skorzystania z urlopu wychowawczego, lecz nie jest on rekompensowany przez państwo.

Piętą achillesową polskiej polityki prorodzinnych są przedszkola i żłobki. Liczba placówek tego typu jest niewystarczająca, a w myśl przepisów ich finansowaniem i organizacją powinny zajmować się gminy. Niestety nie wywiązują się one z tych obowiązków należycie z uwagi na obciążenia finansowane. Władze państwowe zapowiedziały, że zamierzają wesprzeć samorządy w dostarczaniu usług opiekuńczych. Niemniej na razie nie widać efektów tych zapowiedzi. Omawianą lukę w zakresie usług opiekuńczych wypełniają prywatne placówki, w których także brakuje miejsc, w związku z tym wielu rodziców tak naprawdę nie może skorzystać z usług opiekuńczych.

Daleko od ideału jest system ulg podatkowych charakteryzujący się niską kwotą ulg na dziecko oznaczoną odgórnie oraz niską kwota wolna. Polityka mieszkalna mimo wprowadzanych zmian (program +Mieszkanie) realnie nie poprawiła sytuacji młodych ludzi i nie zwiększyła dostępności mieszkań. Kolejne zmiany w tym zakresie ma wprowadzić tzw. Polski Ład, lecz aktualnie wszelkie zmiany legislacyjne zostały zablokowane z uwagi na brak akceptacji polskiego Krajowego Planu Odbudowy przez Komisję Europejską. 

Propozycje zmian dla polskiej polityki prorodzinnej 

W przypadku polskiego systemu polityki prorodzinnej interesujące jest to, że w badaniach wypada on dość dobrze na tle innych rozwiązań europejskich. Niemniej w ostatnich latach doszło do stagnacji, która negatywnie odbije się na danych statystycznych. Dlatego konieczne jest wprowadzenie szeregu zmian, które gruntownie przebuduje polską politykę prorodzinną i przyczynią się do poprawienia wskaźnika dzietności, które aktualnie oscyluje w okolicy 1,2-1,3.

Po pierwsze należy zastanowić się nad sukcesywnym wydłużaniem urlopu macierzyńskiego w myśl standardów unijnych oraz nad obowiązkową kompensacją urlopu wychowawczego. 

Konieczne są także zmiany w obszarze prawa pracy związane z elastycznym zatrudnieniem rodziców – w związku z pandemią pewne zmiany zostały poczynione, ale nie dotyczą one stricte rodziców, lecz ogółu pracowników. 

Wydaje się, że słuszne byłoby stopniowe powiększanie świadczeń rodzinnych i opiekuńczych lub dodatków do nich. Należy zastanowić się czy aktualny system, w którym gros świadczeń przyznawana jest w zależności od kryterium dochodowego nie jest dyskryminujący. Co więcej w państwach Unii Europejskiej system świadczeń ma zazwyczaj charakter uniwersalny, a nie selektywny – nie jest potrzebne składanie wniosku, przysługują one z mocy prawa. Zmiana polskiego systemu na model uniwersalny byłaby wyrazem bezpośredniej pomocy rodzinom oraz ograniczyłaby niepotrzebną biurokrację. 

Ciągle niezagospodarowaną płaszczyzną jest system ulg podatkowych. Konieczne wydaje się zwiększenie kwoty wolnej od podatku (co zostało zapowiedziane w Krajowym Planie Odbudowy) oraz zwiększenie ulg podatkowych w zależności od liczby dzieci np. na wzór węgierski. 

Dużo zmian należy wdrożyć w zakresie usług opiekuńczych – żłobki i przedszkola powinny być lepiej dotowane przez państwo, co więcej państwo powinno zachęcać do zakładania nowych placówek, ponieważ aktualnie jest zbyt ich mało, w szczególności w mniejszych miejscowościach. Większą uwagą należy otoczyć rodziny w trudnych sytuacjach tj. rodziny ubogie, niepełne oraz z dziećmi niepełnosprawnymi. W tym zakresie państwo powinno stworzyć odrębne instytucje, który skierowane byłby docelowo do tych rodzin zapewniając w ten sposób godziwe warunki życia. 

Poza rozwiązaniami państw Grupy Wyszehradzkiej warto przytoczyć wybrane i sprawdzone instytucje innych państw Unii Europejskiej. 

Warte pochylić się nad rozwiązaniem szwedzkim w zakresie polityki urlopowej, a mianowicie w przypadku urodzenia kolejnego dziecka w ciągu 30 miesięcy od urodzenia poprzedniego, urlop rodzicielski można wydłużyć nawet o rok. 

Inne mechanizmy zadziałały na Łotwie, gdzie udało się podnieść współczynnik dzietności poprzez poszerzenie grona osób uprawnionych do zapomóg oraz ujednolicenie zasad przyznawania świadczeń. 

W zakresie usług opiekuńczych wzorem do naśladowania jest Dania, gdzie 77% dzieci do lat 3 jest objętych opieką poprzez instytucje takie jak żłobki (w Polsce tylko ok. 5%). 

Wartym zauważanie są norweskie rozwiązania w prawie rodzinnym, które zapobiegają dużej liczbie rozwodów chroniąc rodzinę i dobro dziecka. 

Jeśli stoimy na stanowisku, że polski system polityki prorodzinnej wymaga rewizji to niniejsze propozycje zasługują na rozważenie. Niemniej należy wskazać, że mogą one zostać zrealizowane pod warunkiem zwiększenia wydatków z budżetu państwa na politykę prorodzinną. W aktualnej sytuacji demograficznej wydaje się to koniecznością. Wskazana jest także współpraca międzysektorowa, która pozwoli wypracować kompleksowe rozwiązania wspierające rodzinę w celu dostosowania polskiego systemy do standardów unijnych. 

Podsumowanie

Polityki prorodzinne są niewątpliwie tematem, który będzie odgrywał kluczową rolę w funkcjonowaniu państw europejskich w XXI wieku. Dane statystyczne oraz prognozy wskazują na to, że problemy demograficzne będą się pogłębiać, w szczególności w państwach Europy Wschodniej. Dlatego konieczne jest stała praca nad rozwiązaniami prawnymi w zakresie polityk prorodzinnych. 

Anachroniczny wydaje się podział na modele polityk prorodzinnych, ponieważ w żadne państwie nie stosuje czystego modelu i w większym, bądź mniejszym zakresie starają się łączyć konkretne polityki. Niestety, mimo szeregu inicjatyw polskie rozwiązania nie przyczyniły się do oczekiwanego wzrost współczynnika dzietności. Niemniej należy wskazać, że poprawiły one poziom życia wielu polskich rodzin, w szczególności tych najbiedniejszych. 

Przed rządzącymi stoi wyzwanie skonstruowania polityki prorodzinnej, która będzie odpowiedzią na wyzwania demograficzne oraz jednocześnie nie będzie zbytnim obciążeniem dla budżetu. Porównując nakłady na politykę prorodzinną z innymi państwami w regionie, nie sposób wskazać, że konieczne jest zwiększenie wydatków na politykę prorodzinną, lecz nie może to zostać poczynione lekkomyślnie. 

Polska powinna skorzystać przede wszystkim z rozwiązań, które sprawdziły się w państwach Grupy Wyszehradzkiej. Przede wszystkim należy pochylić się nad węgierskimi rozwiązaniami w zakresie polityki mieszkalnej. Można spróbować nawiązać do słowackiego systemu ochrony miejsc pracy. Niezbędna wydaje się interwencja państwa w obszarze usług opiekuńczych, w szczególności dostępności żłobków. Zmiany powinny zostać wprowadzone w zakresie przepisów podatkowych – konieczne jest zwiększenie kwoty wolnej od podatku oraz obniżenie podstawy opodatkowania w przypadku urodzenia dziecka. 

Potrzebna wydaje się także budowa centrów wsparcia rodziny w każdej gminie, która oferowałaby kompleksową pomoc potrzebującej rodzinie. Należy pochylić się także nad rozwiązaniami zachodnimi w szczególności skandynawskimi oraz państwa bałtyckich tj. Łotwy i Estonii. Mimo dobrych statystyk system wsparcia rodziny w Polsce nie jest efektywny, co więcej wydaje się anachroniczny przez co nie odpowiada aktualnym realiom.

Autor wskazał, że możliwe jest wprowadzenie do systemu prawa państw doświadczonych przez socjalizm rozwiązań, które będą należycie wspierać rodzinę i mogą przyczynić się do zażegnania kryzysu demograficznego. Polska posiada ku temu wszelkie atrybuty, lecz nie osiągnie tego wdrożenia odpowiednio nakierowanej polityki prorodzinnej. 

Autor: Tomasz Bojanowski